韶关农村扶贫治理的现实困境分析及对策研究

    摘要

    多年来,韶关一直致力于农村生产发展与消除贫困的治理工作,农村扶贫治理取得了显著成效。但由于韶关地处粤北山区,经济社会发展总体水平不高,农村扶贫治理仍然面临许多现实困境,如扶贫形势仍然严峻;社区公共产品建设仍然难以适应多元化、现代化的需要;产业扶贫仍然难以适应特困连片开发的需要。等等。要走出困境,必须改革自上而下的、单向度的传统扶贫体制;加大贫困地区公共产品建设力度;引导发展特色产业和龙头企业,拓展增收途径;提升贫困人员脱贫致富的主体能力;盘活资金,消除扶贫开发的制约瓶颈。

    治理是指一个国家、组织或地方,引领、塑造他者或对其实施管理所采用的各种战略、策略、过程或规划。多年来,韶关一直致力于农村生产发展与消除贫困的治理工作,特别是对《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的深入落实,韶关农村扶贫治理取得了显著成效。但由于韶关地处粤北山区,经济社会发展总体水平不高,农村扶贫治理仍然面临许多现实困境。必须深入探讨研究,找寻对策和出路。

    一、韶关农村扶贫治理的主要成效分析

    (一)脱贫观念深入人心,贫困人员收入稳步提高

    通过调研分析,我们注意到,韶关广大农村贫困人员对党和国家的扶贫工作给予了高度肯定,贫困人员要求扶贫的愿望普遍较高。事实证明,脱贫观念已深入人心,贫困人员收入稳步提高。据统计,2010年全市贫困户年人均纯收入可

     

    达2185.6元,人均增收688.32元,比2009年增长45.97%;2010年可实现脱贫的贫困户有18144户、78383人,分别占全市贫困村内的贫困户、贫困人口总数的49.4%和54.4%。截止2011年5月30日,全市新增农业项目182个。特别是在京港澳高速公路沿线成功打造南岭蔬菜产业带,近60个贫困村11069户农户(其中贫困户3855户)种植各类优质蔬菜2.8万亩(其中贫困户种植1.1万亩),农户户均增收上万元。

    (二)贫困地区生产生活条件得到较大改善

    调研数据表明,经过扶贫努力,韶关市农村贫困地区生产生活条件得到了较大改善。截止2010年11月底,全市农村共组织实施基础设施建设工程项目547个,其中交通道路建设项目152个,实现乡村公路硬底化502.9公里,全市镇到村公路硬底化全部达到100%,自然村通机耕路达到100%;饮水安全工程项目163个,惠及贫困农民39668户,贫困村农户用上安全卫生饮用水达到98%以上;农田水利建设项目232个,受益农田10.39万亩;实施危房改造,已解决2570户贫困户住房困难问题。同时修建完善了一批文化娱乐设施,建成了50个乡村"清洁美"工程。目前,农村环境卫生状况得到了明显改观,教育、医疗等设施进一步完善,农田水利设施及农田基本建设逐步改善,大部自然村实现了通电、通邮、通讯和电视转播,群众生产生活条件得到明显好转。另据统计,2011年1月以来,贫困地区完成自然村公路硬底化24.62公里,新增农田水利受益面积1.25万亩,新建文化卫生设施69宗,为716户贫困户解决了饮水安全问题,为102户贫困户解决了住房难问题,贫困村的面貌取得了显著改变。

    二、韶关农村扶贫治理的现实困境分析

    (一)整体贫困状况改变较大,但扶贫形势依然严峻,扶贫任务仍然艰巨

    调研情况表明,经过多年的不懈努力,韶关市农村整体贫困状况有了较大改观,但是扶贫形势依然严峻,扶贫任务仍然艰巨。一是贫困地区在市场竞争中处于劣势地位,与发达地区的差距不断扩大。在适者生存、优胜劣汰的市场法则面前,地处偏僻山乡,交通不便,流通不畅,信息不灵,经营单一,多种不利因素相互作用、交叉影响贫困山区,与发达地区的差距不断扩大。二是贫困面大量广。全市贫困村还有355个、贫困农户6.13万户、贫困人口20.6万人;同时,还有2万户约10万人处于不稳定的脱贫状态,因灾、因病容易返贫。三是地理环境条件较差。贫困地区主要位于条件恶劣的石灰岩地区、高寒山区、边境山区,这些地区缺水少土,自然资源和经济资源匮乏,地理位置偏僻,道路交通险恶,仅仅依靠常规的扶贫手段很难彻底解决贫困问题。四是扶贫办法想了不少,但脱贫致富的渠道仍然有限。目前,韶关市农村贫困户乃至农村大部分农民主要依靠"种养"和"劳务输出"增加收入,不仅脱贫致富的渠道十分有限,而且这两种渠道还非常脆弱。"种养"主要靠天吃饭,八成种二成养,而且市场风险很大,极易出现"菜(畜)贱伤农"[1];"劳务输出"必须是有一定知识技能的青壮劳力,由于贫困户文化水平普遍较低,学习新知识、掌握新技能的能力较差,外出务工也容易受到限制。五是新阶段不稳定的经济因素,影响劳动积极性。现阶段,由于物价的普遍上涨,而终端农产品生产效益太低,导致贫困人员农业生产积极性不高,甚至出现了抛荒现象。

    (二)社区公共产品建设改观较大,但仍然难以适应多元化、现代化的需要

    调研发现,经过扶贫突击工程建设(如大禹杯建设活动),韶关市农村贫困地区事关农民利益的社区公共产品(如水利、公路、学校、医院、社会福利、供电、供水)建设改观较大,但仍然难以适应集约化、现代化的需要。一是公共产品供给机制陈旧,且已不能适应形势。国家既无力通过集体单位提供公共产品,乡村社区也因精英的缺失而缺乏自治能力,没有人组织基层社会资源提供公共产品。二是由于政府财力有限,投入不够,以及政府在公共产品提供方面也有自己的偏好,公共产品供给相对不足,效率极其低下,不能适应多元化的需求和现代化建设的需要。三是政府提供的一些公共产品,其运作也是无序的、高成本的、甚至存在大量浪费。

    (三)产业扶贫虽已成主导,但集约化、现代化的程度太低,难以适应现代连片型开发的需要

    通过调查,我们认为,运用"公司+基地+农户"或"支部+合作社+基地+农户"的产业扶贫模式构建的产业扶贫是扶贫中最成功的经验与做法,经过实践洗礼,它已经成为主导。但目前尚处于起步阶段,生产布局分散,没有形成集中连片的产业规模分布,集约化、现代化的程度太低。一是由于被分割成条块的农民承包土地很难形成连片,给集约化生产经营带来了困难,产业化程度较低;二是一村多品,一乡多业,没有考虑当地的资源优势,没有形成集中连片的产业规模分布,没有形成品牌,造成人、财、物的分散和浪费;三是龙头企业在数量上和规模上都发展缓慢,势单力薄,对扶贫主导产业的辐射带动能力不强;四是加工流通成本高,导致加工流通滞后,产品走向市场比较难;五是科技含量不高,生产力水平低下,影响了主导产业的壮大;六是当前农村大部分劳动力外出务工,留守家里的基本是妇女、老人和孩子,由于劳动力不足,加上贫困人员文化程度较低,要把连片开发的主导意识内化为他们的行动并形成产业规模,难度非常大。这是一个悖论。要知道,主导产业和龙头企业是一种相互依赖、相互制约的关系。要发展主导产业,必须要有扶贫龙头企业的带动,而要做大做强龙头企业,又必须要有主导产业作为基础。

    (四)贫困地区扶贫观念不断更新,但自我发展的主体意识和主体能力有待提升

    大家知道,主体意识是贫困主体对于本身的主体地位、能力、价值的一种自觉意识。贫困人员主体意识的强弱在某种程度上决定着他们对自身发展的自主程度,对自身利益必须有所意识,才能形成目的性,对自身活动的意义有所意识,才能从事有计划的扶贫生产活动。主体能力,是贫困人员主体能动地驾驭外部世界从而使自身主体性得以不断发展的能力。[1]主要体现为扶贫活动思维能力和践履能力。情况表明,随着扶贫开发的深入推进,贫困地区扶贫观念在不断更新,但自我发展的主体意识和主体能力还有待提升。主要表现在贫困群众参与扶贫的积极性不够高,参与程度比较低,参与能力有限,甚至有"等、靠、要"的情况。究其原因,主要在于:一是扶贫工作比较明显地表现为一种自上而下的、单向度的政府政治活动;二是政府部门对扶贫项目的设计、实施和管理习惯于包办代替,贫困人员的参与只是被动的投工投劳和自筹资金,主观能动性和发展决策权没有得到足够的重视和挖掘,贫困群众对政府组织实施的项目拥有感不强,因此缺乏对这些项目进行后续管理和维护的积极性,造成了扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费;三是扶贫项目的设计有脱离贫困农户实际需求的情况,影响了扶贫的效果;四是贫困家庭普遍存在老弱病残的现象,文化水平普遍较低,学习新知识、掌握新技能的能力较差,提升其主体能力受限。

    (五)虽投入了一定数量的扶贫资金,但扶贫资金紧缺仍然是制约扶贫的瓶颈

    在调研中,广大干部群众反映最多的、最为突出的问题是扶贫资金缺口问题。调查情况表明,虽投入了一定数量的扶贫资金,但由于物价上涨、扶贫操作成本增加等因素的影响,韶关市农村扶贫资金的投入力度远远不够,扶贫资金紧缺仍然是制约扶贫的瓶颈。一是社区公共产品(如水利、公路、学校、医院、社会福利、供电、供水)需要大量建设资金,这是资金缺口最大的一块;二是整村推进扶贫、不宜居住村庄搬迁扶贫等需要大量建设资金;三是农房改造、饮水工程改进、沼气池建设等需要大量建设资金;四是发展产业、扶持龙头企业等需要资金,如此等等。但目前韶关市农村扶贫资金来源与管理又存在诸多问题:一是帮助扶贫单位中本地帮扶单位所占比例较大(韶关市帮扶29个),占64.4%,帮扶单位本身资金紧张,投入帮扶资金自然较少;二是韶关市所辖区域有三分之二是贫困村、三分之一是贫困镇,市、县两级财政收入充其量只够"吃饭"开销,各级政府筹不出更多的资金来扶贫;三是近几年来,从国家到省,对韶关市扶贫支持力度有所减弱,如2007年省级财政安排韶关市的扶贫资金1556万元,2008年只有776万元;五是扶贫资金渠道多头分散、门槛高,受益难。据了解,近年来中央、省、市各级财政投入的扶贫资金各有各的主管部门,各有各的投向,各有各的管理方式,造成项目规划、实施、验收不好统筹协调,增加了操作成本。

    三、韶关农村扶贫治理摆脱现实困境的对策与建议

    为摆脱现实困境,韶关农村扶贫治理工作必须进一步理清思路,完善政策措施,创新管理机制。

    (一)改革传统扶贫体制,实现扶贫体制转型

    在社会建设理念日益凸显的语境下,自上而下的、单向度的传统扶贫体制遭到了质疑,受到了挑战,改革扶贫体制,势在必行。新形势下的扶贫体制应赋予新的理念和突出科学定位。一是扶贫角色转型:由"统治型"向"治理型"转变。统治角色下,政府是扶贫的中心,是目的,政府凭借权威,通过发号施令,制定和实施扶贫政策,对扶贫工作实行自上而下的、单向度的管理;治理角色下,政府是扶贫的手段,是工具,贫困人员是扶贫的主人,扶贫活动是一个自上而下的互动过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对扶贫工作的管理。二是扶贫职能转型:由"划桨型"向"掌舵型"转变。掌舵就是就是决策,就是把握方向,政府要发挥好扶贫的掌舵作用,将原有的执行性和服务性工作尽量分离出去。把"划桨"工作职能分离出去,交给谁来承担呢?一是交给企业,二是交给非赢利组织。[1]

    (二)创新公共产品供给机制,加大贫困地区公共产品建设力度

    从公平、公正、合理角度而言,"掌舵型"政府在扶贫决策过程中,首要的任务就是要创新公共产品供给机制,加大贫困地区公共产品建设力度,因为这既是制约扶贫开发取得根本突破的关键原因,也是拉大城乡差距、影响区域协调发展的根本原因。一是创新机制,简政放权,培养社区基层组织和乡村社会精英,建立社区精英领导下的公共产品供给机制;二是培养乡村非政府民间组织(如合作社、农民维权组织等),促进社区多元化供给,有效遏制政府在公共产品供给中的随意性。三是壮大乡村社区集体经济,促进公共产品集体供给体制的形成。四是指导并扶持社区按照农业产业化、社区结构优化、效益优先的原则,加快公共产品(如水利、公路、学校、医院、教育、社会福利、供电、供水等)的建设步伐。

    (三)引导发展特色产业和龙头企业,拓展增收途径

    一是建议通过设置主体功能区,因地制宜发展覆盖贫困农户的比较优势产业,大力推进贫困地区产业化经营,围绕优势产业开发认真抓好优良种苗基地、种养示范基地建设,着力打造具有粤北山区特色的种养生产基地和产业带。二是扶持本地龙头企业。扎实推进扶贫贷款工作,大力扶持本地龙头企业、农民经济合作组织的发展,培育贫困农户参与产业开发的能力,构建贫困农户进入市场的桥梁,通过"公司+基地+农户"或"公司+基地+合作社+农户"等经营模式,实现千家万户的生产同大市场对接,把贫困群众的生产纳入产业化经营之中,使贫困农户在产业开发和产业化经营中得到实惠,经济收入逐年稳定增加,产业化扶贫逐渐成为帮助贫困农户稳产增收的主要途径。[1]如在乐昌、乳源的京珠高速公路沿线,以石灰岩乡镇为重点,通过三家蔬菜专业公司带动种植大户、贫困户创办蔬菜种植基地,努力打造南岭万亩蔬菜产业带。三是培育农村能人。引导一部分有头脑、有胆识、敢创敢干的农民从生产环节中退出来,从土地上转移或分离出来,专门从事农产品销售。通过提供市场信息、组织参观学习、给予资金技术支持等多种手段,重点扶持一批农民贩运大户,使大户成为农产品流通的骨干和支撑。四是积极引进农产品加工企业。引进的加工企业要向精深加工的方向发展,提高加工产品的质量和档次,实现由初加工向精加工转变。进一步拓宽农产品加工范围,由传统地对粮食加工向土特产品、稀有产品加工转变。逐步提高加工水平,扩大加工规模,由小规模、低档次的手工作业向大规模、上档次的加工企业发展转变,提高农副产品加工的科技含量和综合效益,努力形成"多元化竞争,多主体进入,多渠道流通"的新格局。

    (四)提升贫困人员脱贫致富的主体能力

    内因是变化的根据,外因是变化的条件。扶贫必须先提升贫困人员(内因)脱贫致富的主体能力,从过去的被动等待扶贫转变为主动参与扶贫。一是抓思想观念的转变。采取选派扶贫干部(外因)进村入户等形式,强化与贫困农户(内因)的沟通交流,向贫困农户宣传党和国家扶贫济困的主旨要求和政策措施等,使他们认识到扶贫开发工作是一项惠及自身切身利益的民心工程,进一步增强他们的主体意识,将党委政府的决策转化为脱贫致富的自觉行动。二是实施科教扶贫,坚定不移地提高农民素质。马克思强调:"要改变一般的人的本性,使他获得一定劳动部门的技能和技巧,成为发达的和专门的劳动力,就要有一定的教育或训练"[2]。因此,要紧紧抓住提高贫困农民素质和产业科技含量,深化科教扶贫。要引导贫困人员积极参与劳动力素质培训,提高劳动技能,增强自我发展能力。进一步创新培训方式,在利用培训基地集中培训的同时,积极采用流动式培训、乡村培训等灵活多样方式,尽量方便群众参与。以科研院校为依托,引进人才和技术,采取"请进来、送出去"的办法,引进新技术,培养新人才。三是抓政策激励。尊重贫困农户的意见,因势利导,因地制宜,制定一村一策、一户一法的扶贫工作措施,并在支农惠农政策方面向扶贫工作倾斜,通过政策引导,激发贫困农户脱贫致富的积极性。

    (五)盘活扶贫资金,消除扶贫开发的制约瓶颈
    1、拓展资金来源

    (1)建议随着省财政收入的较快增加,省级财政应加大对贫困地区的资金投入力度,取消"县级配套"的要求。这既是扶贫的需要,也是缩短贫富差距和地区差距的需要,也是扶贫体制改革后政府的一项主要责任和任务;(2)按照邓小平"先富带动后富"原理,出台政策,由发达的"珠三角"承担更多的帮扶任务,减轻我市帮扶单位的担子,也避免""穷帮穷"更穷。(3)建议广东省委、省政府进一步研究和制定政策措施,广泛动员各种社会团体、民间组织、港澳台同胞、海外华侨华人以及珠江三角洲地区和贫困村、贫苦户所在市、县(市、区)动员有能力、有意愿的民营企业和个人共同参与到全省扶贫"双到"定点帮扶工作中来,汇聚帮扶力量,提升帮扶成效。

    2、强化扶贫资金管理

    要从制度上、监管上强化责任追究,在更大限度地发挥扶贫资金的效用的同时,要确保扶贫资金的安全运行。(1)制定扶贫投资项目审定的严格程序和科学方法,堵住项目立项和审批中的"长官意志"和"寻租"行为。(2)加强立法和监督,建立贫困资金使用的监督制度。(3)要建立和健全扶贫贷款的检查监督制度,坚决纠正扶贫工作中的不正之风。(4)引入担保公司参与和执行政府扶贫开发项目,保证资金的专项专用,增加资金的透明度。

    基金项目:韶关市社科规划课题"农村区域发展与韶关农村扶贫开发研究"(Z2012025)、韶关学院课题"反贫困与韶关农村扶贫治理研究"(韶学院[2012]202号)的阶段性成果之一。

    参考文献:

    [1]杨名刚.科技·制度·共富:农村扶贫治理的三重维度——江泽民同志扶贫思想的现实启示[J].毛泽东思想研究,2012(5):83-86.

    [2]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第23卷)M].北京:人民出版社,1972:195.

    Practical Difficulties Analysis and Countermeasures of

    Rural Poverty Governance in Shaoguan

    Yang Minggang

    (Dept. of Ideological & Political Education, Shaoguan University Guangdong 512005)

    Abstract:Over the years, Shaoguan has been committed to the development of rural production and elimination of poverty governance, has achieved remarkable success in rural poverty governance. But because Shaoguan is located in the mountains of northern Guangdong, the overall level of economic and social development is not high, rural poverty governance is still faced with many practical difficulties, such as the poverty situation is still serious; public products of community construction is still difficult to meet the need of diversification, modernization; industry is still difficult to meet the need of poverty alleviation destitute of continuous development. And so on. To get out of the predicament, we must reform the traditional top-down, one-way poverty relief system; increase public product construction in poverty-stricken areas; to guide the development of characteristic industry and leading enterprises, expanding the ways to increase income; improve poor personnel subject ability takes off deficient to become rich; moving the funds, the elimination of poverty alleviation and development bottleneck.

    Key words:Shaoguan Rural;Poverty Governance;Dilemma;Countermeasures

     

    • 本文由 发表于 2017年10月3日